Norska NAV-reformen vid ett vägskäl

NAV-reformen genomfördes för att det fanns en insikt om att skälet till att många stod utanför arbetsmarknaden var att staten inte använde sina resurser på ett ändamålsenligt sätt . Det räckte inte med att öka beviljningarna, ändra regler och att utveckla nya åtgärder och projekt.

- En ny organisatorisk infrastruktur runt tjänsterna var nödvändig för att lyckas med att få fler att komma ut i arbetslivet, skriver Tone Alm Andreassen och Knut Fossestøl på Arbeidsforskningsinstituttet i Oslo, som är redaktörer för boken ”NAV ved et veiskille”.

Målet var att användarna skulle få en dörr in till välfärdstjänsterna och att dessa skulle samordnas bättre när de tre tjänsterna samlokaliserades. Sammanslagningen var inte total utan ett partnerskap mellan staten och kommunerna. NAV-kontoren har två uppdragsgivare och rapporterar till bägge. De anställda är både statligt och kommunalt anställda.

Hård kritik

Mycket har redan skrivits om NAV-refomen. I takt med att antalet obehandlade ärenden ökade kraftigt blev kritiken allt hårdare. Att folk fick de pengar som de hade rätt till överskuggade allt annat.

-  En av mina medarbetare föreslog att NAV skulle ha som slogan: ”Vi bygger flyget medan vi flyger”, skämtade Yngvar Åsholt, vice arbets- och välfärdsdirektör på NAV, när boken presenterades på ett seminarium på Gyldendal forlag.

- Om vi inte klarar av att få fler ut i jobb så kommer vi om några år säga att reformen inte var vällyckad. Men det börjar att lossna. Vi har fått personer i jobb som ingen hade trott skulle vara där, sa Yngvar Åsholt, som medgav att det varit en mycket krävande tid.

Reformen innebar att alla existerande kommandostrukturer bröts upp. De anställda skulle lära känna sina nya kolleger samtidigt som tre mycket olika kulturer och datasystem skulle samköras. Det skedde stora ändringar i innehållet av de olika stöd som användarna hade rätt till. Dessutom skulle NAV-kontoren rapportera på ett 50-tal olika parametrar.

Det är kanske inte så konstigt att det blev stora problem, speciellt som förväntningarna var så stora.

- I ett oljerikt Norge var förväntningarna  stora på att man skulle lyckas med det man aldrig lyckats med tidigare. Men NAV-kontoren har nästan inte fått tid till att lösa de uppgifter som de fick. På grund av att mängden obehandlade ärenden ökade så snabbt vändes  uppmärksamheten uppåt och inåt, istället för mot användarna, säger Knut Fossestøl.

Anmärkningsvärt samförstånd

Trots alla problem finns det ändå en anmärkningsvärt samförstånd mellan forskarna, de som arbetar i NAV och i organisationer som representerar användarna, att grundtanken i NAV-reformen är riktigt. För att få ut fler i arbetslivet och för att ge de som är beroende av hjälp för att klara vardagslivet med eller utan handikapp, behövs det en samordning.

-  Det är inte tid för en omkamp nu om reformen ska rivas upp. Det är först nu förhållandena  håller på att stabiliseras och uppmärksamheten börjar riktas mot användarna för att hitta  bättre lösningar och ett smidigare sätt för de tre tjänsterna att arbeta tillsammans, säger Knut Fossestøl.

Inte minst måste myndigheterna bevilja pengar till att införa en gemensam IT-plattform för NAV, istället för det lappverk av 70-talsprogram som de anställda idag arbetar med.

I boken finns ett kapitel som skildrar hur NAV-reformen upplevs av fyra användare som tillhör den grupp som led mest i det gamla systemet – personer med MS eller andra handikapp som har många och sammansatta behov.

-  NAV måste ha mycket kompetens för att kunna hjälpa dessa personer. De ska ha kompetens om olika diagnoser, om vilka hjälpmedel som finns, om träning, hemtjänster, anpassningar som kan göras på arbetsplatsen och så vidare. NAV har inte kommit fram till målet ännu, säger Ingebjørg Skarpaas som skrivit det kapitlet.

Liv Arum, generalsekreterare i Funksjonshemmedes fellesorganisatsjon lyfte fram ett citat ur det kapitlet som hon tyckte sammanfattade situationen:

”Alla jag känner har en dröm om att ha en kontaktperson som kan användas till allt, men jag tror att det måste förbli en dröm.”

-  Det är våra grupper som har det största behovet av koordinerade tjänster och vi har ett livslångt förhållande till NAV. Vi är positiva till reformen och tror att det är en riktig reform. Men vi tror kanske det för att vi inte har något annat alternativ, säger Liv Arum.

Innebyggda motsättningar

Även om NAV-reformen till sist ser ut att ha kommit så lång att tjänsterna kan förbättras  så pekar forskarna också på innebyggda motsättningar som kan skapa problem i framtiden. Trine Løvold-Syversen visar i sitt kapitel att partnerskapet mellan staten och kommunen fortfarande är problematiskt. På sikt måste man välja den danska lösningen att kommunerna tar över allt, anser den kommunale styrelserepresentanten, medan den statliga är lika övertygad om att staten måste ta över allt.

-  Jag säger inte vem som ska äga NAV i framtiden. Men det är ingen som förstår hur arbetskrävande det är att ha två rapporteringslinjer. Och hur samsvarar det med resten av reformen där målet är att man ska se till helheten? undrade Tor Henning Sudeng, som leder NAV-kontoret i Horten.

Vilken sorts specialisering?

Tone Alm Andreassen visar i sitt kapitel på hur svårt det varit att genomföra  målet om att alla på NAV-kontoret ska kunna lite om allt, eftersom detta går på tvärs av den yrkesidentitet som många av de anställda haft. De har upplevt sig som specialister på vissa delar av regelverket och de riskerar att mista denna specialistroll. Än så länge har det inte vuxit fram en ny yrkesidentitet, där det fokuseras mer på användaren än regelverket.

-  Det finns andra specialiseringsprinciper som är tänkbara, påpekar hon.

De NAV-anställda skulle kunna bli specialister på att hjälpa unga eller funktionshämmade. De kan bli specialister på de olika livssituationer som varför det är så stor skillnad på kvinnors och mäns privatliv och yrkesliv. Eller NAV-kontoren skulle kunna besluta sig för att familjeperspektivet, som används i socialtjänsten, också kan vara användbart när man arbetar med arbetslösa.

Det vägskäl som titeln på boken hänvisar till kan därmed uppfattas som att välja mellan en specialisering där det är regelverket som avgör eller en specialisering där det är behoven och människornas situation som är det viktigaste.